Asiantuntijalta: Miksi suurten hankkeiden kustannukset ylittyvät?

Diplomi-insinööri Jorma Haapamäki selvitti vuonna 2007 liikenneministeriön toimeksiannosta väylien kustannusarvioiden ylityksiä. Nyt hän pohtii muun muassa Olympiastadionin peruskorjauksen ja Helsingin Kruunusiltojen kustannusylitysten syitä.

Helsingin olympiastadion on upeasti, mutta kalliisti modernisoitu. Kuva: Tuomas Uusheimo

Rakennushankkeiden toistuvat kustannusten ylitykset ovat jälleen olleet näyttävästi esillä. Samalla on noussut esiin eri aikoina kustannusylityksiä tutkineiden selvitysmiesten eli allekirjoittaneen ja Erkki Virtasen esittämiä ratkaisumalleja.

Miksi kustannukset ylittyvät stadion-luokan hankkeissa – heitetäänkö rakentajille rahaa kuin lihaa leijonille?

Koska aihe on niin tärkeä ja mielenkiintoinen, päädyin palaamaan oman, vuoden 2007 selvitystyöni raportin (LVM69_2007) äärelle. Virtasen työtä en lähtenyt tutkimaan, mutta mieleen on jäänyt hänen voimakas ja oikeaan osunut kannustuksensa allianssimallin käyttöönottoon. Itse ehdotin lääkkeeksi ongelmaan muun muassa kilpailun lisäämistä hankkeita pilkkomalla. Se oli vain yksi suositus lukuisten muiden joukossa.

Siihen aikaan oli tullut suosituksi niin sanottu suunnittele ja toteuta- eli st-urakkamuoto. Siitä oli saatu hyviä kokemuksia, mutta suhdannetilanteesta johtuen sen käyttämisessä tiiviissä kaupunkiympäristössä syntyi kapeikkoja suunnitteluresursseissa ja lyhyestä tarjousajasta johtuvia riskien aliarviointeja, jotka sitten johtivat suuriinkin kustannusylityksiin. Näissä kohdin suosittelin vahvempaa rakennuttajaotetta ja urakoiden pilkkomista.

Hankekäytäntöjen kehittämiseksi yleisesti suosittelin st-urakan kehittämistä kumppanuusurakan suuntaan open book -periaatteella, mikä käytännössä siis tarkoitti silloin tiehallinnossa tutkittavana olleen allianssimallin käyttöönottoa. Minulle tuo malli oli filosofialtaan kovin tuttu, olimmehan sitä talopuolella SRV Viitosissa jo vuosia kehittäneet ja hyväksi havainneet.

Ylitysten syille ei ole yhtä selitystä

Kustannusten ylitykset ja niiden syyt ovat hyvin monikerroksinen ongelma, jota tulee aina tarkastella hankekohtaisesti ajassa ja vallitsevassa suhdannetilanteessa. Ylitysten syyt vaihtelevat hankkeiden investointikäytännöistä johtuvista strategisen tason vaikuttimista yksityiskohtaisiin toteutusmuodoista johtuviin operatiivisiin syihin. Kaikilla näillä on merkityksensä.

Vaikuttavimpia havaintoja kustannusarvioiden pitävyyteen oli ja on edelleen investoinnin rahoitusta ja toteutusta koskevan päätöksenteon kytkeytyminen kiinteästi yhteen. Parhaiten onnistui investoinneissaan ilmailulaitos Finavia, jonka tuli liikelaitoksena itse huolehtia rahoituksestaan ja sen riittävyydestä. Paine hankkeiden kustannusarvion pitävyyteen oli siis kova, mikä johti myös siihen, että laitoksella oli oma osaava ja kokenut rakennuttajaorganisaationsa.

Tästä seurasi toinen tärkeä havainto kustannusten hallinnasta. Ratahallintokeskuksella oli myös kokenut investointijohtajan johdolla toimiva rakennuttajaorganisaationsa, joka oli oppinut ratahankkeiden läpiviennin. Suuria ongelmia ei esiintynyt.

Sen sijaan tiehallinnossa valmistelu oli hajaantunut tiepiireihin, eikä varsinaista investointiyksikköä ollut tiehallinnossa lainkaan. Lisäksi ilmeisesti rakennuttamisenkin osaamista oli siirtynyt jakautumisen myötä Tieliikelaitokseen (Destia).

Tiehallinnon investointien budjetointia häiritsi sekin, etteivät liikenneministeriön ohjeet olleet yksiselitteiset. Hankkeita budjetoitiin hankesuunnittelun aikaisissa hintatasoissa, mikä johti siihen, että todelliset toteutuvat kustannukset olivat useita vuosia myöhemmässä kustannustasossa. Silloinen nousukausi ei tätä tilannetta helpottanut. Budjetilla ei ollut edes mahdollisuutta pitää.

Valtion investointihankkeiden kustannushallintaa on vuosikausia vaikeuttanut myös investointien budjettikäytäntö. Hankkeiden suunnittelu on pitkäjänteistä, mutta päätöksenteko on ollut lyhytjänteistä. Kilpailu investointikohteeksi pääsemisestä on osaltaan myös johtanut alibudjetointiin. Investointeja ei myöskään ole käsitelty investointeina, joilla on tuottonsa, vaan ne ovat budjetissa olleet käyttömenojen seassa.

Näihin ongelmiin haetaan nyt ratkaisua 12 vuoden liikennejärjestelmäsuunnitelmalla, jonka esikuva tulee Ruotsista. Toivoa sopii, että nyt saadaan naapurin vuosikausien etumatkaa kiinni, niin kauan tästä on vain puhuttu.

Parannusta voisi tuoda myös uudenlainen selvityksessäni mainitsemani liikenneinfran rahoitusmalli, jonka kaltaisen ehdotuksen on viimeksi nostanut esille valtiovarainministeri Matti Vanhanen. Infran rahoitus turvattaisiin siirtämällä rahoituksen painopistettä verotuksesta käyttömaksuihin, jotka samalla korvamerkittäisiin hankkeiden rahoitukseen. Järjestelyllä saataisiin rahoituksen ja toteutuksen päätöksentekoa lähemmäksi toisiaan.

Miksi kustannusarviot yhä pettävät?

Viimeaikaisista kustannusnousuista ovat esillä olleet muun muassa Olympiastadionin peruskorjaus ja Helsingin Kruunusiltojen raitiotiehanke.

Stadionin hankkeessa näyttää hankesuunnittelu saaneen aika lailla vapaasti muotoilla hanketta. Olisi varmaankin ollut laajemman harkinnan ja riskitarkastelun paikka, kun suojellun stadionin alle lähdetään toteuttamaan noin laajaa hankekokonaisuutta.

Kruunusiltojen kohdalla julkisuudessa on oltu huolissaan vertailukustannusten ylityksestä vuoden 2015 kustannusarvioon nähden. Todellisuudessa hankkeeseen tarvittava rahoitus tulee olemaan vielä paljon suurempi, kun toteutusajan kustannukset julkaistaan.

Kruunusiltojen osalta on kyse todella vaativasta ja mittavasta hankkeesta, oloissamme mittavasta siltarakentamisesta ja työskentelystä tiiviissä kaupunkirakenteessa, jossa välilliset kustannukset on tarkoin selvitettävä. Siihen allianssimalli on toimiva.

Tulisiko tällaisessa hankkeessa päättäjille tuottaa enemmän riskitarkasteluja ja vaihtoehtoisia toteutuspolkuja siltä varalta, että rahat eivät riitä, ja mahdollisuus supistaa hanketta? Tulisiko kustannuksiin ottaa mukaan kaupunkilaisille rakentamisesta vuosikausiksi tuleva haitta?

Huolellisen hankesuunnittelun ja siihen liittyvän päätöksenteon merkitystä korostaa hankkeiden valtava mittakaava. Kruunusiltojen hanke ja heti perään tuleva Länsi-Helsingin raitiotiehanke ovat kumpikin investointiluokaltaan lähes samansuuruisia kuin valtion koko ensi vuoden budjetin liikenteen kehittämisinvestoinnit yhteensä.

Olisi toivottavaa, että alalla käytäisiin jatkuvaa keskustelua tästä tärkeästä aiheesta ja sen tuloksena alan asiantuntijat voisivat evästää päättäjiä oikeiden rakennuttamis- ja investointikäytäntöjen kehittämiseksi.

Julkisen sektorin vuorovaikutusta yksityisen sektorin rakennuttamisen kanssa tulee lisätä hyvien käytäntöjen monistamiseksi. Alan ammatilliset järjestöt ja media ovat sopivia foorumeita tällaiselle keskustelulle.

Lisätietoa: Aihetta on käsitellyt blogissaan myös liikennesuunnittelun grand old man Pentti Murole.

Pentti Murole on listannut väylähankkeet joissa budjetti on pettänyt pahiten.

Tätä artikkelia on kommentoitu 5 kertaa

5 vastausta artikkeliin “Asiantuntijalta: Miksi suurten hankkeiden kustannukset ylittyvät?”

  1. Monta vaikuttavaa tekijää. 1) Politiikka, hanke saadaan käyntiin kusettamalla kriittisimpiä päätöksenteossa mukana olevia alimitoitetulla budjetilla, toimii aina, jatkossakin.
    2) Korruptio, paljon eri muotoja, joskus helpoimmillaan parilla ilmaisella lounaalla otetaan miljoona hanskaan. Eihän kysymyksessä ole omat rahat.
    3) Tilaajan osaamattomuus tärkeissä asioissa. Akateemisuutta riittää ja näkemystä kyllä, mutta ratkaisevissa asioissa noutaja korjaa kalliisti.
    4) Kalliit hankemuodot, esimerkkinä Allianssi, oli mukava olla mukana, opin paljon ja sain itselleni kokemusta. Kaikilla oli myös kivaa. Jep. Ei siitä sen enempää.

  2. Eisenhowerin aikaisen projektinhallintamenetelmän alkeisoppeihin kuuluu varhaisimman aloitus ja lopetusajankohdan, sekä myöhäisimpien tällaisten määritys. Samoin tuotannonohjauksessa on vuosikymmeniä laskettu pelivaroja. Ehkä näin pienessä maassa penaalin terävimpiä, aitoja ja REHTEJÄ tuotantotalousoppineita ei riitä, vaan parhaat kyvyt menevät lääkikseen.

  3. Suomalainen prosessi tässä kusee:
    1) Kilpailuta suunnittelu. Suunnittelijat tekevät töitä tuntihinnalla, eli halvin suunnittelija on se, joka käytää suunnitteluun vähiten tunteja.
    Hyvin suunniteltu on puoliksi tehty, nopeasti suunniteltu on puoliksi suunniteltu.
    2) Hankkeen valmistelu aloitetaan alustavilla suunnitelmilla. Eli kun hankkeen budjetista väännetään, on hankkeen kaikilla osapuolilla vasta alustava käsitys siitä, mitä edes ollaan tekemässä.
    On fyysinen mahdottomuus laatia tarkkaa aikataulua ja vedenpitävää kustannusennustetta, ennen kuin lopullinen kokonaisuus on tiedossa.
    3) Keskeneräisillä suunnitelmilla allekirjoitetaan urakkasopimus. Avoin kirja urakoitsijalle laskuttaa jokaisesta muutoksesta. Ja kun pääurakoitsijana kohteessa ollaan, voidaan hinnoitella melko vapaasti, ilman pelkoa siitä, että rakennuttaja kilpailuttaisi tarjouksia.

  4. Monenlaisia selvityksiä aina tehdään aiheesta, siitä huolimatta toistuvuutta on, mistä se johtuu. Eikö tietotaitoa pitäisi jo olla tällaisen välttämiseksi.

Jätä kommentti

Viimeisimmät näkökulmat