Erkki Virtanen selvittää rakennushankkeiden kustannusylityksiä – edellinen selvitys valmistui 2007

Länsimetron viivästyminen ja sen ja olympiastadionin ja eduskuntatalon remontin kustannusarvioiden pettämiset saivat hallituksen kutsumaan kokeneen sotaratsun, työ- ja elinkeinoministeriön entisen kansliapäällikön Erkki Virtasen selvittämään, mistä on kyse.

Voi olla, että siitä ei ota selvää Erkkikään!

”Olen kannustanut häntä yltiörehellisen tilannekuvan muodostamiseen ja selkeisiin suosituksiin tilanteen korjaamiseksi”, pääministeri Juha Sipilä evästi blogissaan.

Selvitys on määrä jättää maaliskuun loppuun mennessä.

”En etsi syyllisiä. Tehtäväni on löytää säännönmukaisuuksia sille, miksi suurissa hankkeissa kustannusarviot niin usein pettävät. Teen myös ehdotuksia tavasta, jolla budjetit saadaan pitäviksi, ettei budjetoida yli eikä ali, vaan oikein”, Virtanen kertoi Helsingin Sanomille.

Toimenkuvaan sisältyy myös parhaiden käytäntöjen metsästys. Onnistuneitakin hankkeita on, mutta niitä ei repostella julkisuudessa, kuten epäonnistumisia.

Edellinen selvitys 2007

Hallitus ei ole ensimmäistä kertaa asialla. Jo vuonna 2007, kun länsimetron ja kehäradan rakentamista oltiin vasta käynnistämässä SRV:ssä pitkän uran tehnyt RIL:n puheenjohtaja, diplomi-insinööri Jorma Haapamäki selvitti liikenneministeriölle, miksi valtion väylähankkeiden kustannusarviot olivat pettäneet. Ongelmakohteita olivat silloin Kehä I välillä Turunväylä-Vallikallio, Vuosaaren sataman liikenneyhteydet, valtatien 2 parantaminen välillä Vihti – Pori ja valtatien 6 parantaminen välillä Lappeenranta-Imatra. Metron ja kehäradan rakentaminen olivat juuri käynnistymässä, joten Haapamäen mietinnön odotettiin auttavan niiden pitämiseksi budjetissa. Toisin kävi.

Haapamäen mukaan kustannusarvioiden pettämiseen oli monia syitä: suhdanne- ja kilpailutilanne, virastojen oma toiminta sekä valtion budjettikäytäntö.

Suhdannetilanne oli silloin haasteellinen, mutta ei ylikuumentunut, kuten se ei ole ollut nytkään. Suhdanneodotukset ja urakoitsijoiden kannattavuuden parantaminen näkyivät kuitenkin täysimääräisenä tarjoushinnoissa.

Tiehankkeiden kustannusarvioihin ei ollut tehty tarkistusta suhdannenousun varalta. Lisäksi tiesuunnitelmatason suunnitelmissa oli jäänyt hinnoittelematta kustannusarvioihin monia ennakoitavissa olevia riskejä ja suunnitelmalisäyksiä. Suunnitelmat olivat myös olleet osittain puutteellisia.

Haapamäen mukaan keskeiset kustannuksiin vaikuttavat suunnittelupäätökset joudutaan tekemään liian pienillä resursseilla tehdyillä suunnitelmilla. Yleissuunnitelma- ja tiesuunnitelmavaihe suunnitellaan perustienpidon momentilta saaduilla suunnittelurahoilla. Tämä ei mahdollista useinkaan riittävien pohjatutkimusten, työnaikaisten järjestelyiden ja teknisten ratkaisujen tutkimista. Käsitys kustannuksista jää liian karkeaksi, ja yllätykset ovat siksi mahdollisia.

Haapamäki suositteli pilkkomista ja allianssia

Käytetty urakkamuoto, suunnittelun ja toteutuksen yhdistänyt ST-malli oli ollut suhdannetilanteeseen nähden väärä erityisesti tiiviissä kaupunkirakenteessa. Tähänkin oli selvät syynsä. Hankkeiden kilpailuttaminen voi pääsääntöisesti käynnistyä hankintailmoituksella vasta sitten, kun hallitus on antanut talousarvioesityksensä eduskunnalle. Tämä saa aikaan kiireen hankkeiden valmistelussa, kun aikaa tarkempien suunnitelmien tekemiseen on vähän. Usein tämä näyttää olevan yksi syy ST-hankkeiden käyttämiselle, kun ei ole muuta mahdollisuutta. Hankkeiden lopullinen sisältö muotoutuu vasta urakkatarjousvaiheessa ja aiheuttaa kustannusarvioiden ylityksiä.

Haapamäen mukaan tiehallinnossa hankkeiden valmistelu ja toteutus oli ollut hajanaista ja niiden kustannushallinnassa oli puutteita. Suhdanne- ja markkinanäkemyskin oli puutteellista, mistä syystä urakkamuodon valinta oli ollut joustamatonta. Kilpailun varmistamiseksi olisi Haapamäen mukaan oltava mahdollista käyttää pilkottuja urakkamuotoja.

Lahden moottoritietä rakennettaessa valtio oli kokeillut yksityisrahoitusmallia, jossa urakoitsijalla oli vastuu tuotannon lisäksi suunnittelusta ja pitkästä hoitojaksosta. Tästä Skanskan urakasta saadut tulokset olivat laadullisesti hyvät, mutta kustannusten osalta se osoittautui kalliiksi valtiolle. Urakoitsijoille elinkaarivastuu puolestaan osoittautui kalliiksi E18-tiellä Paimion suunnassa, kun tietunneleita ei saatu säätöongelmien vuoksi ajoissa käyttöön.

Urakoiden pilkkomisesta oli saatu hyviä kokemuksia Lahden oikorataa rakennettaessa. Siitä oli vastannut projektinjohtourakoitsijana harjaantunut Lemminkäinen. Se hallitsi pilkkomisen ja siitä syntyneet urakkarajat paremmin kuin Länsimetroa nyt vetävä rakennuttajakonsultti Sweco.

Haapamäki suositteli, että ST-urakkamuotoa tulisi kehittää kumppanuusurakan suuntaan. Tänään tästä käytetään nimitystä allianssi, mistä on saatukin hyviä kokemuksia muun muassa Tampereen tunnelin rakentamisessa.

”Niin, jollei ollut sitten ylibudjetoitu alunperin”, Virtanen heittää valtiovarainministeriön entisen virkamiehen kyynisyydellä.

Valtion lyhytjänteinen, hankekohtainen budjetointikäytäntö vaikeutti  2000-luvun alussa osaltaan hankkeiden tehokasta toteuttamista. Siihen ei ole juurikaan tullut parannusta.

Haapamäen ehdotukset kustannusarvioiden ja valtuuksien luotettavuuden parantamiseksi olivat seuraavat:

1. Tiehallinnon toimintatapoja tulee kehittää.

2. Budjetointikäytäntö kaipaa kehittämistä.

3. Suhdanne- ja kilpailutilanteen seurantaa ja ennakointia on kehitettävä.

4. Liikennettä koskevan päätöksenteon tulee olla pitkäjänteistä.

5. Väylätuotantoon tulisi kehittää uusia rahoitus- ja omistusmuotoja.

Suunnitteluharha vaivaa isoja projekteja

Jorma Haapamäen ja Erkki Virtasen pohdinnoilla on varmaan oma arvonsa käytäntöjä kehitettäessä. Samalla kannattaa kuitenkin muistaa, että suurten projektin kustannusten pettäminen on muissakin maissa enemmän sääntö kuin poikkeus. Pohdinta voi jäädä siksi yhtä ”hedelmälliseksi” kuin asuntorakentamisen kalleudenkin osalta, jota sitäkin ovat pohtineet vuosikymmenten aikana, ja lähes jokaisen hallituksen toimesta, kaikki maamme parhaat rakentamistalouden asiantuntijat.

Kun nyt ihmettelemme esimerkiksi Olkiluodon ydinvoimalaitoksen epäonnistumista, niin kannattaa muistaa, että jo Loviisa ykköstä rakennettaessa urakkahintoja piti nostaa vuonna 1974 yllättäen iskeneen energiakriisin vuoksi kymmenillä prosenteilla. Muuten sekä Yleinen insinööritoimisto YIT että OMP olisivat menneet konkurssiin ja uusi urakkakilpailu olisi joka tapauksessa nostanut kustannuksia ja pidentänyt aikataulua.

Rakennushankkeiden suunnittelussa varaudutaan aina riskeihin, mutta ne koskevat vain tunnettuja riskejä. Monesti tunnistamattomat riskit ovat pitkässä hankkeessa paljon merkittävämmät. Kehäradan rakentamisessa sellainen oli glykolivuotojen paljastuminen lentokentän asemaa rakennettaessa. Metrossa suunnittelemattomia tekijöitä olivat mm. turvallisuusmääräyksien kiristyminen ja valitukset, jotka tosin Espoon kohdalla eivät olleet sinänsä yllätys.

Taloustieteiden nobelilla palkittu Daniel Kahneman on puhunut kirjassaan ”Ajattelu nopeasti ja hitaasti” suunnitteluharhasta, joka koskee erityisesti suuria, pitkäkestoisia julkisia infrahankkeita.

Kahnemanin mukaan rakennusprojekti on sarja tapahtumia. Koska kunkin tapahtuman onnistumisen todennäköisyys on suuri, ovat suunnittelijat optimistisia onnistumisen suhteen. Kuitenkin koko projektin onnistumisen todennäköisyys voi olla pieni, jos tapahtumia on paljon ja projekti pitkä.

Suunnittelijoita ei Kahnemanin mukaan palkita siitä, että he ennakoivat vaikeuksia vaan siitä, että he esittävät selkeitä  suunnitelmia. Lähtökohdaksi otetaan positiivisin arvio sen sijaan, että katsottaisiin kylmien tilastojen pohjalta miten muissa vastaavanlaisissa hankkeissa on onnistuttu. Länsimetron kohdalla eurooppalaiset esimerkit olisivat voineet tarjota tilastotietoa myös toteutuneista riskeistä.

Moneen muuhun metrohankkeeseen verrattuna Länsimetron on tullut jopa halvaksi ja on ollut kohtuullisen hyvin aikataulussa.

Projektin suunnitelussa lähdetään siitä, että kaikki onnistuu parhaalla mahdollisella tavalla. Siinä voidaan ottaa huomioon tunnistettuja riskejä, mutta ei niitä epäonnistumisen mahdollisuuksia, joita ei ole osattu edes tunnistaa, mutta joita pitkässä projektissa voi aina tulla eteen. Ennusteet pohjautuvat asioihin, jotka ovat tiedossa ja ennustettavissa, vaikka tuntemattomilla eli ennustamattomilla tekijöillä voi Kahnemanin mukaan lopulta olla paljon isompi merkitys.

Julksissa hankkeissa on toki aina myös vaara tietoisesta alibudjetoinnista, jolla hanke saadaan hyväksytettyä poliittisessa päätöksenteossa. Mitään merkittävää julkista hanketta ei ole vielä jätetty kesken sen vuoksi, että kustannukset ovat ylittyneet. Tässäkään suhteessa Suomi ei poikkea muista maista. Vaikka sekä Mauno Koivisto että Sauli Niinistö tunnetaan piheinä miehinä, niin Koivisto hyväksyi Mäntyniemen virka-asuntonsa kustannusten kymmenkertaistumisen ja Niinistö presidentinlinnan huippukalliiksi käyneen remontin. Toisaalta tällaisia ykköslaatuluokan kohteita ei Suomessa ole montaa, joten siinä suhteessa keskustelu esimerkiksi Eduskuntatalon remontin kalleudesta on suhteeton ollaan kansanedustajista sitten mitä mieltä tahansa.